Révision de la protection de l'environnement Canada
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Motifs - le 4 décembre 2002, quant à la suspension

Dans l'affaire de la demande de révision déposée par IET-Aquarecherche Ltée, Mme Marie-Claude Cantin et M. Karl F. Ehrlich à l'égard de l'ordre d'exécution en matière de protection de l'environnement n° 2008-2002-08-22-001

Motifs de décision

Contexte

[1] Après une inspection des bureaux d'IET-Aquarecherche Ltée par un agent de l'autorité d'Environnement Canada, l'ordre d'exécution en matière de protection de l'environnement n° 2008-2002-08-22-001 (" l'ordre ") a été donné à la société, à Mme Marie-Claude Cantin et à M. Karl F. Ehrlich, respectivement Présidente et Vice-président de la société (" les demandeurs "). L'ordre a été donné par écrit le 7 octobre 2002.

[2] L'ordre identifie un certain nombre de micro-organismes et l'agent de l'autorité a conclu qu'IET-Aquarecherche Ltée, Mme Cantin et M. Ehrlich n'avaient pas fourni au ministre les renseignements prévus aux paragraphes 106(1) et (2) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (la " LCPE (1999) ") dans la forme exigée par le Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles, DORS/94-206. L'ordre exige que les demandeurs déposent les renseignements prévus au paragraphe 106(1) au plus tard le 15 novembre 2002. Les renseignements prévus au paragraphe 106(2) doivent être déposés au plus tard le 16 décembre 2002.

[3] En vertu du paragraphe 256 (1) de la LCPE (1999), les demandeurs ont déposé auprès du réviseur-chef une demande de révision de l'ordre. La demande a été reçue au bureau d'Examen de la protection de l'environnement Canada (" EPEC ") tard dans la journée du 6 novembre 2002 et a été inscrite au registre le lendemain matin, le 7 novembre 2002. Dans sa lettre, l'avocat des demandeurs, Me Richard Laflamme, demande une suspension de l'application de l'ordre en vertu du paragraphe 258(2) de la LCPE (1999). Plus précisément, Me Laflamme écrit :

De plus, nous lui demandons, compte tenu de tous les imbroglios générés par l'application de cette Loi auprès de notre client depuis 1998, de suspendre, à toutes fins que le droit, l'application de l'ordre d'exécution (…)

[4] Dans l'affidavit accompagnant la demande, Me Laflamme plaide en faveur de la suspension de l'ordre :

Les demandeurs requièrent la suspension de l'Ordre (…) compte tenu du préjudice irréparable qui pourrait leur être causé, lequel préjudice peut découler tant de la divulgation générale de la liste identifiant les micro-organismes cultivés par les demandeurs et/ou la possibilité que les demandeurs puissent être reconnus coupables d'une infraction de quelque nature que ce soit en regard de la présente Loi.

[5] Le réviseur-chef a émis une ordonnance provisoire en date du 15 novembre 2002 suspendant l'application de l'ordre d'exécution jusqu'au 21 novembre 2002. Ce faisant, le réviseur-chef a pris en considération le très court délai entre la réception de la demande et la date à laquelle l'exécution de l'ordre était exigée (incluant un long week-end). Me Denis Lemieux, avocat d'EPEC, a informé le réviseur-chef que Me Laflamme et Me Simon Kamel, avocat du Ministre, discutaient d'un règlement. En plus de permettre la négociation d'un règlement, ce délai visait à permettre à Me Kamel de déposer la réponse du ministre à la requête de suspension de l'application de l'ordre. Le délai accordé à Me Kamel était fixé au 20 novembre 2002, à midi. Sa réponse a été déposée à l'intérieur de ce délai.

[6] Après avoir considéré les arguments présentés dans le cadre de la demande de suspension de l'application de l'ordre par Me Laflamme et la réponse de Me Kamel, le réviseur-chef a rejeté la requête de suspension, avec motifs à suivre. Une audience sur le fond de la demande de révision de l'ordre est prévue le 5 décembre 2002.

La question de la suspension

[7] La demande de révision d'un ordre d'exécution en matière de protection de l'environnement n'a pas pour effet de suspendre l'application de l'ordre (paragraphe 258(1) de la LCPE (1999)). De même, l'appel auprès de la Cour fédérale d'une décision d'un réviseur ne suspend pas l'application de l'ordre (article 271 de la LCPE (1999)). L'intention du législateur est qu'en règle générale, l'ordre reste en vigueur jusqu'à échéance, à moins d'une ordonnance contraire.

[8] Le paragraphe 258(2) de la LCPE (1999) dispose :

Le réviseur peut toutefois, sur demande présentée avant le début de l'audience par toute personne visée par l'ordre, en suspendre l'application s'il l'estime indiqué. (…)

[9] La suspension de l'application d'un ordre est considérée comme un événement exceptionnel; il n'existe pas de présomption en faveur de l'octroi de la suspension. Ainsi, il n'est pas possible de l'obtenir sur simple demande, mais seulement dans les cas où le réviseur l'estime indiqué. Pour en arriver à une telle décision, les réviseurs sont guidés par les approches analytiques établies et par la jurisprudence. En particulier, ils se reporteront aux critères établis par la Cour suprême du Canada dans les arrêts Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd, [1987] R.C.S. 100, et RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311. Ces arrêts adoptent l'approche suivie par la Chambre des lords dans l'arrêt American Cyanamid Co. c. Ethicon Ltd., [1975] All E.R. 504. Une jurisprudence considérable provenant à la fois des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs s'est développée quant à l'application de ces critères. La Directive de pratique (projet) publiée par EPEC adopte cette approche analytique.

[10] La Directive de pratique d'EPEC indique :

Les demandes doivent être accompagnées d'une preuve par affidavit qui, en plus de traiter de toute autre question jugée pertinente par le demandeur, doit préciser ce qui suit :

  1. Le bien-fondé de la demande de révision;
  2. Le préjudice irréparable que subirait le demandeur s'il n'obtenait pas la suspension ou la suspension provisoire;
  3. La prépondérance des inconvénients, c'est-à-dire si le préjudice causé au demandeur dans le cas d'un refus de suspension l'emporte sur le risque pour l'environnement si une suspension est accordée.

[11] Comme le ministre et les demandeurs en révision éventuels n'ont pas beaucoup d'expérience de la procédure devant EPEC, il peut être utile d'exposer de façon plus détaillée les attentes que peut avoir le réviseur à l'égard d'une demande de suspension de l'application d'un ordre. Le premier élément, le bien-fondé de la demande de révision, se rapporte à la révision de l'ordre lui-même, non au fond de la requête en suspension. Pour satisfaire à ce critère, il doit y avoir des éléments dans la demande de suspension qui indiquent que la demande de révision, à tout le moins, n'est pas frivole ou vexatoire. En d'autres termes, il doit y avoir quelque indication qu'il existe une question sérieuse à trancher. Dans ce contexte, la question en cause devrait avoir trait aux pouvoirs du réviseur d'annuler, de confirmer, de modifier l'ordre, ou d'en proroger la validité.

[12] De plus, il y a lieu de noter que, bien que le réviseur-chef ne puisse rejeter une demande en révision au motif qu'elle est frivole, vexatoire ou non fondée, ces facteurs peuvent être considérés à l'égard de la suspension de l'application de l'ordre. Ils seraient sans doute des éléments importants que le réviseur aurait à considérer lors d'une audience sur le fond de la demande.

[13] Le réviseur n'est pas tenu de faire un examen approfondi du fond de l'affaire; cela fera l'objet de l'audience. En outre, comme la Cour suprême l'a indiqué dans l'arrêt RJR-MacDonald, la nature de la preuve présentée dans une audience interlocutoire sur une requête n'est pas adaptée à une décision sur des questions de fait et de droit complexes. Cette règle comporte certaines exceptions, mais tout comme la Cour suprême a également noté que les exigences minimales ne sont pas élevées : " Le juge de la requête doit déterminer si le requérant a satisfait au critère, en se fondant sur le bon sens et un examen extrêmement restreint du fond de l'affaire. " (à la page 348) Il faut toutefois, au moins dans une mesure raisonnable, établir une preuve prima facie qu'il existe des questions qui doivent être tranchées au stade de l'audience sur le fond. Ceci ne veut pas dire que le réviseur, qui examine une demande de suspension, doive penser que le demandeur aura gain de cause sur le fond.

[14] Le deuxième critère se rapporte au préjudice irréparable qui pourrait être subi si l'application de l'ordre n'est pas suspendue. " Le terme "irréparable" a trait à la nature du préjudice subi plutôt qu'à son étendue. C'est un préjudice qui ne peut être quantifié du point de vue monétaire ou un préjudice auquel il ne peut être remédié, en général parce qu'une partie ne peut être dédommagée par l'autre. " (RJR-MacDonald, à la page 341). Le fait de ne pas respecter un ordre d'exécution ne constitue pas en soi un préjudice irréparable. La question de l'intérêt public lié au respect des lois est une question que les tribunaux préfèrent généralement traiter en fonction du troisième critère, la prépondérance des inconvénients; cependant la nature même de cet examen démontre le fait qu'une partie qui ne respecte pas une obligation légale ne constitue pas nécessairement un préjudice irréparable. Parmi les exemples de préjudice irréparable tirés de la jurisprudence citée dans l'arrêt RJR-MacDonald, on retrouve des situations où une partie subira une perte commerciale permanente ou un préjudice irrémédiable à sa réputation commerciale ou encore le cas où une partie peut subir une perte permanente de ressources naturelles lorsqu'une activité contestée n'est pas interdite. L'incapacité de percevoir des dommages-intérêts est un facteur à prendre en considération, mais ce n'est pas un facteur déterminant.

[15] Le dernier critère porte sur la prépondérance des inconvénients. Il s'agit de déterminer laquelle des parties subira le plus grand préjudice selon que l'on accorde ou refuse la demande de suspension de l'application de l'ordre. Les tribunaux ont relevé de nombreux facteurs que l'on peut considérer, comme l'a dit lord Diplock dans l'arrêt American Cyanamid, cité dans l'arrêt RJR-MacDonald (à la page 342) :

[TRADUCTION] [i]l serait peu sage de tenter ne serait-ce que d'énumérer tous les éléments variés qui pourraient demander à être pris en considération au moment du choix de la décision la plus convenable, encore moins de proposer le poids relatif à accorder à chacun de ces éléments. En la matière, chaque cas est un cas d'espèce.

[16] Les tribunaux préfèrent placer la considération de l'intérêt public sous la rubrique de la prépondérance des inconvénients. La LCPE (1999) est une loi où l'intérêt public se situe au premier rang. Le préambule de la Loi et les obligations du gouvernement du Canada imposées à l'article 2 de la Loi l'indiquent clairement. La protection de la santé et du bien-être des Canadiens, ainsi que la contribution au développement durable par la prévention de la pollution sont les objectifs premiers de la Loi. Il y a une considération d'intérêt public très particulière qui s'applique à la position du ministre à l'égard de la prépondérance des inconvénients. La Cour d'appel fédérale l'a exprimée dans l'arrêt P.G. Canada c. Fishing Vessel Owners' Association of B.C., [1985] 1. C.F. 791, à la page 795 : " Lorsqu'on empêche un organisme public d'exercer les pouvoirs que la loi lui confère, on peut alors affirmer (…) que l'intérêt public, dont cet organisme est le gardien, subit un tort irréparable. "

[17] Cependant, l'intérêt public est un facteur qui peut être invoqué par les parties autres que le gouvernement (dans le contexte d'EPEC, par le demandeur) en plaidant sur la prépondérance des inconvénients. " "L'intérêt public" comprend à la fois les intérêts de l'ensemble de la société et les intérêts particuliers de groupes identifiables. " (RJR-MacDonald, à la page 344). La Cour a également noté dans l'arrêt RJR-MacDonald (à la page 21) :

Dans le cas d'un organisme public, le fardeau d'établir le préjudice irréparable à l'intérêt public est moins exigeant que pour un particulier en raison, en partie, de la nature même de l'organisme public et, en partie, de l'action qu'on veut faire interdire. On pourra presque toujours satisfaire au critère en établissant simplement que l'organisme a le devoir de favoriser ou de protéger l'intérêt public et en indiquant que c'est dans cette sphère de responsabilité que se situent le texte législatif, le règlement ou l'activité contestés.

[18] Cela ne signifie pas, toutefois, que la considération de l'intérêt public est déterminante en ce qui concerne l'appréciation de la prépondérance des inconvénients ou la décision de suspendre ou non l'application de l'ordre d'exécution. Il s'agit certainement d'une indication importante qu'il faut apprécier sérieusement l'intégrité du système de réglementation proposé par la LCPE (1999) par rapport à l'inconvénient du non-respect d'un ordre d'exécution pour déterminer la prépondérance des inconvénients. Le critère sera probablement moins strict lorsqu'il s'agit de se prononcer sur la suspension temporaire de l'application de nombreuses formes d'ordres d'exécution que dans les jugements des tribunaux sur les affaires constitutionnelles où se pose la question de la suspension de l'application d'une loi. La Cour l'a fait observer dans l'arrêt RJR-MacDonald : " L'importance accordée aux préoccupations d'intérêt public dépend en partie de la nature de la loi en général et en partie de l'objet de la loi contestée. " (à la page 351).

Application des critères

a) Le bien-fondé de la demande de révision

[19] Le premier élément à considérer est de savoir si les demandeurs ont établi une preuve prima facie en ce qui concerne le bien-fondé de la demande en révision. Les demandeurs ont indiqué qu'ils étaient disposés à se conformer aux exigences de la Loi, mais ont exprimé des inquiétudes au sujet du maintien de la confidentialité de certains renseignements commerciaux s'ils se conforment à la Loi ou, même, à l'ordre. En réponse, le ministre a identifié le processus de confidentialité prévu à la partie 11 de la LCPE (1999) et dans le Règlement sur les dénominations masquées, DORS/94-261. Ces dispositions visent à répondre aux inquiétudes concernant la confidentialité du genre de celles qui sont exprimées par les demandeurs.

[20] Sans déterminer si les renseignements détenus par les demandeurs et recherchés par le ministre satisferaient aux critères touchant les secrets commerciaux ou les renseignements commerciaux sensibles dont la divulgation entraînerait un préjudice concurrentiel (comme ceux qui sont exposés dans la Loi sur l'accès à l'information et élaborés dans la jurisprudence), on peut noter qu'aucune preuve n'a été fournie jusqu'à maintenant pour expliquer pourquoi les dispositions sur la confidentialité de la Loi et du Règlement ne peuvent répondre aux inquiétudes des demandeurs. On n'a pas non plus jusqu'à maintenant fourni de preuve ou d'argument établissant pour quelles raisons les inquiétudes au sujet de la confidentialité devraient être considérées comme un moyen de défense au défaut de se conformer aux obligations prévues à la Loi.

[21] Les arguments des demandeurs à l'égard de ce critère ne sont pas convaincants.

b) Le préjudice irréparable

[22] Dans une certaine mesure, ce critère est rattaché au premier. Le préjudice indiqué par les demandeurs concerne la divulgation de renseignements qu'ils souhaitent garder confidentiels pour éviter un préjudice concurrentiel. En outre, l'inobservation de l'ordre et la vulnérabilité aux conséquences de l'inobservation sont identifiées comme des préjudices irréparables potentiels.

[23] Quant au premier point, tel que mentionné ci-dessus, les demandeurs n'ont pas fourni de preuve ou d'argument indiquant pourquoi les dispositions législatives existantes à l'égard de la confidentialité ne suffisent pas à répondre à leurs inquiétudes. EPEC a accepté, dans l'ordonnance provisoire en date du 15 novembre 2002, de considérer comme confidentiels certains renseignements relatifs aux documents de la présente demande jusqu'à ce que la question soit examinée à l'audience sur le fond de la demande. Cette disposition de l'ordonnance provisoire n'a pas été éteinte par l'ordonnance du 21 novembre 2002. On ne peut supposer que le refus de suspendre l'application de l'ordre entraînerait un préjudice irréparable à la situation financière ou concurrentielle des demandeurs en se fondant sur la preuve fournie. De fait, la réponse du ministre indique qu'au moins une partie des renseignements présentés par les demandeurs comme confidentiels pourraient avoir été rendus publics par les demandeurs eux-mêmes.

[24] Sur le deuxième point, l'inobservation de l'ordre ou de la Loi ne constitue pas en soi un préjudice irréparable. Il faut fournir des éléments de preuve et des arguments additionnels. En particulier, d'après la preuve fournie, nous n'avons pas à nous demander à savoir si les demandeurs se sont ou non conformés à la Loi, question qui sous-tend tout ordre d'exécution en matière de protection de l'environnement. Les demandeurs admettent qu'ils n'ont pas déposé les renseignements. Il est vrai que l'inobservation de l'ordre peut avoir une incidence défavorable sur le dossier de conformité des demandeurs à Environnement Canada : voir la Politique d'application de la LCPE (1999). Cela ne constitue pas en soi un préjudice irréparable. Il n'y a pas non plus de preuve que l'inobservation causerait un préjudice durable et irréparable à la réputation des demandeurs.

[25] La preuve et l'argumentation concernant le préjudice irréparable ne sont pas, non plus, convaincantes.

c) La prépondérance des inconvénients

[26] Tel que discuté ci-dessus, le caractère d'intérêt public de la LCPE (1999) et l'intégrité du système de réglementation établi par la LCPE (1999) pour les substances toxiques créent une présomption initiale qui favorise le ministre en ce qui concerne la prépondérance des inconvénients. Un élément fondamental du système de réglementation des substances toxiques consiste en la communication de renseignements concernant les substances. L'observation de ces dispositions n'est pas une simple formalité, mais est important pour assurer le succès du système de réglementation.

[27] Cela ne veut pas dire, toutefois, que la prépondérance des inconvénients ne peut pas jouer en faveur des demandeurs, en l'espèce ou dans le cas de demandes similaires. Mais il faut pour cela des éléments de preuve à l'appui et une argumentation, qu'il sera difficile d'établir lorsqu'on n'a pas satisfait aux deux premiers critères. Par exemple, un préjudice irréparable considérable aurait sûrement une incidence sur la prépondérance des inconvénients. Compte tenu du fait que les demandeurs n'ont pas établi un tel préjudice irréparable et en l'absence de tout autre élément de preuve et de toute argumentation concernant la prépondérance des inconvénients, la prépondérance des inconvénients favorise l'intérêt public lié au maintien de l'intégrité du système de réglementation fédéral concernant les substances toxiques.

Conclusions

[28] Les demandeurs n'ont satisfait à aucun des critères établis à l'égard de l'obtention d'une suspension de l'application d'un ordre d'exécution en matière de protection de l'environnement. Ils auront l'occasion de présenter toute leur cause lors de l'audience prévue, de sorte que l'affaire sera traitée sur le fond. Les conclusions des présents motifs ne portent que sur la preuve présentée concernant la demande de suspension conformément au paragraphe 258(2) de la LCPE (1999). L'affaire a été traitée au moyen d'observations écrites compte tenu des courts délais dans lesquels la décision devait être rendue. Il sera loisible aux demandeurs de présenter des éléments de preuve et des arguments additionnels à l'audience et le réviseur pourra arriver à des conclusions différentes sur le fond de l'affaire.

Réviseur-chef
Margot Priest

En date du 4 décembre 2002 à Ottawa